jueves, 12 de enero de 2012

HISTORIA Y EVOLUCIÓN DEL MUNICIPIO EN MÉXICO


INDICE

INTRODUCCIÓN

1.LA ETAPA PREHISPANICA
·         LA CULTURA MAYA
·         LOS AZTECAS

2.LA CONQUISTA DE MEXICO Y LOS AYUNTAMIENTOS DE LA NUEVA ESPAÑA
·        CABILDOS Y AYUNTAMIENTOS EN LA NUEVA ESPAÑA

3.LA INSURGENCIA Y EL MUNICIPIO EN EL MEXICO INDEPENDIENTE
·        LA INFLUENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DE CADIZ 1812
·        CONSUMACIÓN DE LA INDEPENDENCIA
·        LA PRIMERA CONSTITUCIÓN FEDERAL
·        LA CONSTITUCIÓN DE 1857 Y LA REFORMA
·        EL PERIODO DEL PORFIRIATO

4.LA REVOLUCIÓN Y EL MUNICIPIO
·        EL CONGRESO CONSTITUYENTE
·        LA ETAPA MUNICIPAL POSREVOLUCIONARIO
·        LA REFORMA MUNICIPAL Y EL MUNICIPIO EN FIN DE SIGLO

CONCLUSIONES











INTRODUCCIÓN
Como menciona Rodolfo Arturo Vega Hernández y José Arturo Rodríguez Obregón en su libro Municipio: “el municipio es un producto histórico” nace en Roma y de ahí pasa a las diversas partes del mundo modificándose según los territorios, gobiernos y momentos históricos. El municipio, como institución política y jurídica, se encuentra contemplado en las constituciones políticas de las naciones, llegando a formas parte de un poderoso cuerpo normativo que estructura y regula su existencia.
Este trabajo es una síntesis de la historia del municipio en México abordado principalmente como se ha plasmado y definido  esta institución en las distintas constituciones sus funciones y atribuciones.
El municipio existió desde la época prehispánica con los aztecas y los mayas. Los primero contribuyeron con la figura del calpulli forma de organización política social y económica de los aztecas desde su origen.
Enseguida de la etapa prehispánica se aborda el tema del municipio en la época de la conquista y la influencia que tuvo el derecho Español en el gobierno de la Nueva España.
En ese orden, se continúa con la etapa de insurgencia y la etapa de México independiente, la influencia que tuvo la Constitución de Cádiz en la organización del ayuntamiento, la primera Constitución Federal, el periodo de la Reforma y el porfiriato.
Con la revolución y la Constitución de 1917 se regresa parte de la independencia  a los municipios y finalmente se aborda la situación del municipio a fines de siglo y principios del segundo milenio.
El propósito de este trabajo es conocer la evolución histórica que ha tenido el municipio en México como institución y como ha sido insertada esta figura en las Constituciones en nuestro país, consultando principalmente los estudios hechos por el Centro Nacional de Desarrollo Municipal , en el libro editado por esta institución denominado “Gobierno y Administración Municipal en México”, en donde dedica un apartado especial a la evolución de la historia del municipio en nuestro país.
Así también, tomando aportaciones de Gustavo Martínez Cabañas de su libro “La Administración Estatal y Municipal en México” y de José Francisco Ruiz Masseu  de su ponencia “El municipio en la Carta de Querétaro” editado por el Instituto de Estudios Jurídicos de la UNAM.








HISTORIA EVOLUTIVA DEL GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL EN MÉXICO
LA ETAPA PREHISPANICA
México como un país con una geografía enorme, diversificada y de recursos naturales extraordinarios, ha permitido grandes contrastes tanto económicos como sociales en la configuración histórica de sus culturas.
“A la llegada de los españoles, México era un mosaico étnico de más de 600  grupos indígenas que se encontraban en muy diversos estadios de desarrollo se hablaban unas 800 lenguas pertenecientes a 15 diferentes familiar…podían encontrarse diversas economías clasificables en dos tipos fundamentales; en las estepas y desiertos del norte habitaron grupos nómadas que se dedicaban a la recolección, caza y pesca. En el resto del país había una población más densa cuya ocupación era la agricultura sedentaria”, así lo señala Enrique Semo en su libro “Historia del Capitalismo en México”.
Hacia el año 1500 existían poderosos estados en el Centro de México, uno era el azteca que ejercía su dominio tributario sin imponer gobierno, idioma o religión sobre los sometidos, solamente establecía representantes para cobrar el tributo.
En el sureste, entre los años 300 a 900, había florecido la cultura maya; en el siglo X ésta sufrió un colapso, sin explicación hasta la fecha.
La agricultura de estas sociedades sedentarias como la azteca y la maya estaba basada en una solo cereal, el maíz, que constituía su base alimenticia, así el frijol, semillas de calabaza, chile; el maguey provenía el pulque, apreciada bebida y ixtle, fibra para tejidos. Los mesoamericanos se alimentaban de plantas, pero es evidente su sistema de agrícola de milpa, mismo que a la larga no permitió el desarrollo de grandes centros poblacionales.
Los aztecas y mayas considerados como las sociedades del mayor desarrollo cultural en territorio mexicano, pueden considerarse como paradigmas de las culturas prehispánicas por las características que citamos a continuación:
LA CULTURA MAYA
La civilización maya ocupó la península de Yucatán, los actuales estados de Tabasco y Chiapas así como parte de lo que hoy es Guatemala, Honduras y El Salvador en Centroamérica.
Por su organización socio-económica, estructura política, concepciones cosmogónicas y religiosas, conocimiento científicos y por haber desarrollado un amplio conjunto de elementos culturales este pueblo sobresale entre las culturas precolombinas.
El jefe o señor entre los mayas era la halachuinic “verdadero hombre”, éste ejercía el poder civil y religioso y se auxiliaba de un consejo. Los recaudadores de tributos y gobernantes de las ciudades menores, eran los batab, que sostenía a las clases superiores.
La sociedad maya era de tipo clasista, la cúspide la ocupaba la nobleza sostenida por el trabajo de campesinos, artesanos y más abajo los esclavos capturados en guerra o comprados para los trabajos rudos o sacrificios.
El perfil extraordinario de esta sociedad se definió a partir de su organización socio-económica la cual le permitió construir grandes y asombrosas urbes.
De acuerdo con este antecedente, considera que el mundo maya estableció por primera vez en Mesoamérica un sistema de localidades, también que las obras y prestación de servicios contaban con sistemas de administración de gobierno, de participación de la población y tributación bastante avanzados.
LOS AZTECAS.
Los mexicas aportaron una institución social, el calpulli, que se formó a partir de los clanes en que se dividieron los originarios barrios donde se establecieron a su llegada en 1300, provenientes de la región de Aztlán al noreste de México. El calpulli fue la forma de organización política social y económica de los aztecas desde su origen.
Mario Moya Palencia, cita en su libro Temas Constitucionales que “el calpulli era una comunidad de familias que tenían los mismos dioses, resolvían internamente sus problemas económicos cotidianos, ocupaban una porción de tierra, patrimonio del mismo calpulli y reconocía una autoridad que resolvía los problemas fundamentales del orden comunal”.
Los mexicas ajustaron la institución del calpulli a la organización y distribución de la propiedad territorial que otros pueblos habían establecido. En esta organización las tierras del calpulli eran cultivadas comunalmente y servían para pagar tributos y para satisfacer las necesidades particulares; se otorgaban de por vida con la obligación de cultivarlas siempre, si no, se perdían. Las tierras administradas por el estado se dividían y destinaban a gastos religiosos y tierras del señorío que sostenían los señores a su corte, o bien cubrían los gastos de guerra.
El estado azteca solo se interesaba por la apropiación del producto y trabajo indígena mediante el tributo, sin alterar la organización política, económica, militar y religiosa de las comunidades. El calpulli tenía su propio gobierno formado por un consejo de ancianos; que designaban a los funcionarios del calpulli, cuyos cargos eran de por vida. Sus atribuciones eran la administración del régimen comunal agrario, conservación del orden e impartición de justicia y el culto a sus dioses y antepasados. Actividad aparte era la del jefe militar o tecuhtli, ocupado en el adiestramiento de los jóvenes y dirección de guerra.
El antecedente del municipio en México lo encontramos en los calpullis, mismos que se caracterizaron por ser la unidad económica autosuficiente con su propio gobierno, la propiedad era comunal, pues los vecinos tenían derecho al usufructo pero no a la propiedad privada; el consejo de ancianos era una junta vecinal, la cual estaba representada por un  integrante de cada familia, y que designaba por elección a algunos funcionarios. El consejo mayor formaban los calpuleques y tecuhtlis, así se elegía al tlatoani y al tlacatecuhtli.
LA CONQUISTA DE MEXICO Y LOS AYUNTAMIENTOS DE LA NUEVA ESPAÑA
A la llegada de Hernán Cortes a las costas mexicanas, se instaló en Veracruz el primer ayuntamiento y cabildo a la usanza del derecho municipal español, pues en España el gobierno de las ciudades residía en el concejo municipal o ayuntamiento. Fue así que el 22 de abril de 1519 en la Villa Rica de la Vera Cruz se instaló el primer ayuntamiento de la Nueva España. Dos años después, en 1521 se erigió el segundo municipio en Coyoacán, mismo que se trasladaría a tres años más tarde a la propia capital.
El régimen que implanto el gobierno Virreinal fue el ejercido por gobernadores reales; en 1529 se estableció la primera audiencia y a partir de 1535 los asuntos los manejó el Virreinato. De Alcalde Mayor; a partir de 1570 y hasta 1787 aparecieron las jurisdicciones civiles en que se dividió la Nueva España.
CABILDOS Y AYUNTAMIENTOS EN LA NUEVA ESPAÑA
La administración de la Nueva España estuvo altamente centralizada en la ciudad de México. Las organizaciones municipales se extendieron rápidamente durante la Colonia ya que garantizaban la institucionalización del poderío español sobre los pueblos indígenas. El municipio tuvo funciones judiciales, administrativas y legislativas.
En lo administrativo las funciones municipales eran: el cuidado de las obras públicas, vigilancia de los mercados, ventas, mesones; plantación de árboles, reparto de tierras, aguas, abrevaderos y pastos. El Cabildo, la entidad más pequeña de la administración política española, era técnicamente  independiente de las funciones legislativas para impedir la intervención de los jueces de las Audiencias.
En sus inicios se contaban con cabildos de españoles y cabildos de indios; éstos se fueron reduciendo a partir de las interferencias de los españoles y también se redujo progresivamente el poder de los indios.
En sus inicios se contaba con cabildos de españoles y cabildos de indios; éstos se fueron reduciendo a partir de las interferencias de los españoles y también se redujo progresivamente el poder de los indios.
El cabildo indígena tenía como principal función la recaudación y entrega de tributos a los españoles, distribución de mano en construcciones, agricultura y participación en la evangelización, aspectos todos ellos que reforzaban el proceso de la conquista.
Por su parte, los cabildos españoles gozaron de cierta independencia en relación con la metrópoli española, en razón del estaco número de funcionarios de la cora y por el poder de los conquistadores.
En los primeros diez años de la conquista funcionaron cabildos abiertos, es decir, reunión de diversos vecinos y funcionarios del ayuntamiento para discutir asuntos referentes a la población, creación de leyes y problemas administrativos de las localidades; las resoluciones las tomaba un cabildo cerrado.
La corona de Castillo pronto consideró a estos cabildos como parte constitutiva de ella, por lo tanto la intervención de la monarquía se fue ampliando conforme avanzaba el proceso de colonización.
Las funciones más importantes de los cabildos eran la impartición de justicia, la ejecución de obras públicas, fijar montos de productos y salarios, recaudación de tributos, inspección y vigilancia.
Los pósitos y alhóndigas fueron instituciones municipales particularmente importantes, pues eran encargadas de suministrar “grano barato y abundante especialmente a los indios y españoles pobres”.
Estas instituciones favorecieron el aprovisionamiento y evitaron la reventa y encarecimiento de los productos agrícolas, base de la alimentación.
En términos generales, de la conquista al fin del período colonial, el municipio en México presentaba las siguientes etapas:
1.      Hasta principios del siglo XVI, la comunidad indígena se integro en el calpulli que era la forma de organización vecinal de corte agrícola de los barrios de Tenochtitlán. De 1519 a 1521 se introdujo la figura del sistema municipal castellano al constituirse el ayuntamiento de la Villa Rica de la Vera Cruz.
2.      Del siglo XVI al XVII, en la organización colonial del municipio, coexisten los municipios indígenas y españoles cuya principal característica fue la centralización.
3.      Del siglo XVIII, el municipio se regía en parte por las costumbres locales y llegó a ganar apelaciones ante las Cortes Españolas. Los criollos hicieron sentir su influencia en el control de los ayuntamientos.
El municipio cobró importancia a finales de la Colonia como anuncio del México Independiente; el cabildo de la ciudad de México en 1808 se levantó en protesta por la usurpación francesa a España, sosteniendo la legitimidad de las autoridades reales y proclamando el reconocimiento de la soberanía de los pueblos. Sin embargo, de inmediato los españoles y autoridades virreinales sofocaron este pronunciamiento y es así que el municipio tiene desestima política en el resto del periodo colonial, aunque, por otro lado, es el germen de las luchas de independencia y revueltas revolucionarias del siglo XIX.
LA INSURGENCIA Y EL MUNICIPIO EN EL MEXICO INDEPENDIENTE
La situación del municipio mexicano, a principios del siglo XIX, se vio afectada por la inestabilidad política generada por el movimiento independista. Luchas internas por el poder, intentos españoles de reconquista y desgaste producido por la guerra, principalmente por los efectos económicos y financieros, relegaron la figura municipal a un segundo plano.
De 1808 a 1810 el municipio en México, aún colonial, contó con una organización económica de subsistencia y de explotación de los recursos naturales, sin que se establecieran reglas distintas. Hubo cambios a partir de la llegada de los Borbones a la corona española que dieron para la reorganización de los aparatos centrales de gobierno virreinal, aumentando así el recaudo de tributos e impuestos, ya que en ese momento el fondo público era bajo; esto trajo consigo que se suprimieran cargos concejiles a favor de del despotismo vestido de ilustración.
A pesar de los movimientos de insurgencia de 1810, el gobierno local conservó la organización que heredó la época anterior, pero con mayor control por parte del virrey. En este periodo no es lo mismo hablar de gobierno local en la región altiplano central, el valle de México principalmente, que en las regiones más pobres y explotadas donde la mecha revolucionaria cobró fuerza. El ayuntamiento de las ciudades se dedicaba a embellecerlas, vigilar y mediar entre los habitantes, reportar a los superiores de los disturbios y contribuir al mejoramiento de la economía local; los ayuntamientos rurales sólo actuaban en funciones de policía.
LA INFLUENCIA DE LA CONSTITUCIÓN DE CADIZ. 1812
Con la promulgación de la constitución de Cádiz en México,  se estableció la organización de los municipios; a través del texto constitucional se consolidó la institución del municipio como instancia básica de gobierno, asó como la organización territorial y poblacional, dando fin a las regidurías perpetuas y promoviendo este tipo de representación donde no la hubiera.
Los preceptos gaditanos decían que el ayuntamiento se conformaba por el alcalde o alcaldes, regidores y el procurador síndico; este ayuntamiento debía ser presidido por el jefe político en la cabecera del distrito que le correspondiera.
La figura del prefecto o jefe político es de origen francés, este cargo tenía la función de representar al gobierno central en el departamento o partido, por lo que es una mezcla de organización provisional y municipal. En España la constitución de Cádiz incluyó el sistema de los jefes políticos, que presidían el gobierno del municipio, sujetando a su voluntad a los propios ayuntamientos. Dichos jefes políticos llevaron también el nombre de prefectos políticos.
Los ayuntamientos podían establecerse en poblados de mil personas; los ciudadanos de la demarcación del municipio elegían a los electores, y éstos a su vez nombraban a los integrantes del ayuntamiento, que eran individuos mayores de 25 años. Los alcaldes y el síndico era electos cada año, los regidores la mitad de cada año, pero si hubieres dos, uno casa año.
Las funciones del ayuntamientos era básicamente la de seguridad de las personas y bienes de los vecinos, conservación del orden público, sanidad, recaudación de propios y arbitrios y vigilar el sostenimiento de las escuelas de primeras letras, entre otras. El ayuntamiento debía responder de su actividad a las diputaciones provinciales, las que analizaban los fondos públicos mediante cuenta anual justificada.
El ayuntamiento debía contar con un secretario pagado por los fondos del común; la constitución de Cádiz no estableció quiénes eran los encargados del resto de la administración municipal, pero como se conservó la mayor parte de la organización municipal precedente, se colige que también permanecieron los siguientes funcionarios: alcaldes ordinarios y de barrios o cuarteles; asesores letrados y notarios; apoderados mandatarios; depositarios general; síndicos personero; diputado mayor de pobres; abogado de indios; obrero mayor; arquitecto de la ciudad; brigadier de construcción; cañero mayor; juez de carros; contingente de basureros, diputado de fiestas; juez de coliseo; fiel ejecutor de la alhóndiga o diputado de depósito; veedor de matadero y de carnicerías; veedor de tierras comunales; alguacil mayor; veladores, patrullas militares, escribano real públicos, archivista; mayordomos de propios; capellán; recaudadores de alcabalas; porteros; maceros; corredor mayor y ordinario de lonja; fieles contrates; pregoneros, etc. Estos cargos no eran tan semejantes a los de la época colonial, y no en todos los municipios se ejercieron todas las funciones.
A medida de 1814 Fernando VII suspendió la vigencia de la Constitución de Cádiz, y se disolvieron las Cortes, lo que ocasionó el retorno al absolutismo. En 1820 el monarca fue obligado a restituir las cortes y a jurar la carta magna por una rebelión constitucionalista.
CONSUMACIÓN DE LA INDEPENDENCIA
Con el Plan de Iguala, 21 de febrero de 1821, se estableció la independencia del país y su forma de organización de una monarquía constitucional; en los Tratados de Córdoba firmados el 27 de agosto de ese año se reconoció la independencia. En ninguno de estos dos documentos no se hizo referencia a la organización política de los estados.
En el Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano se estableció que las elecciones para ayuntamientos para 1823, se efectuarían con arreglo a un decreto anterior de la Junta Nacional Instituyente.
Las funciones de los jefes políticos, alcaldes, regidores y síndicos se dejaron con las atribuciones que venían ejerciendo y establecían las elecciones del año siguientes en las capitales de provincia, cabezas de partido y las poblaciones considerables que según el juicio de las diputaciones provinciales y jefes políticos superiores, existieran competente número de sujetos idóneos para alternar en los oficios de ayuntamientos y llenar debidamente los objetos de su institución.
En este reglamento provisional se mantuvieron algunas figuras jurídico-administrativas de la Constitución de Cádiz.
Las pugnas políticas se agudizaron al grado de que Iturbide abdicó el 19 de marzo de 1823. En esta inestabilidad, sin embargo, hubo un intento de organización local que contemplaba al municipio: el Plan de la Constitución Mexicana, del 16 de mayo de 1823.
LA PRIMERA CONSTITUCIÓN FEDERAL.
La Constitución Federal de 1824 omitió referirse al municipio. Esto ha sido analizado por la doctrina y la conclusión es que se quiso reservar esta decisión a los Estados, a través de sus propios órganos constituyentes. Sin embargo, nos parece que la cuestión es distinta. El municipio era una realidad, una institución, un proceso vivo que había sido hecho constante durante tres siglos de la dominación española. Quizá se trate de la figura política gubernativa más acabada, con más tradición de la Colonia. Hay que recordar al municipio como la primera institución política insertada al nuevo mundo. Por eso los legisladores generales estimaron que no había nada que agregar, porque partían del presupuesto de que lo que existía funcionaba y había probado su eficacia para el gobierno político y económico.
No obstante esta omisión, el municipio no permaneció inactivo; así lo demuestra la redacción de algunas de sus múltiples proclamas, proyectos y actas de pronunciamientos que en aquella turbulenta época iban sucediéndose con extraordinaria frecuencia, donde figuraban cabildos, alcaldes, regidores, etcétera.
Atribuida constitucionalmente la responsabilidad de organizarse y administrarse, los nuevos estados se abocaron a reglamentar su gobierno interno. Cabe señalar que, aunque inspiradas en la constitución federal, las constituciones locales diferían en muy poco en su organización porque, en buena medida, se conservaron las figuras político-administrativas de la Constitución de Cádiz: ayuntamientos, alcaldes, regidores, síndicos, secretarios, etc.
La Constitución de Querétaro de 1825 no acogió un cabildo abierto, que tuviese como sello propio la democracia, el de la participación de los pobladores de las comunidades en la formación de su gobierno. Pero tampoco hizo exactamente lo contrario. Porque admitió la elección indirecta, al fin y al cabo de pueblo, a través de las juntas populares y de electores. Es digno de señalarse que en defecto de tales juntas y electores, los vecinos podían elegir a su ayuntamiento. El que existiese esta posibilidad da una señal de porqué esta institución esta tan apegada al proceso de la sociedad y porque penetró y se mantuvo a lo largo de la vida independiente, no obstante haber sido pieza más rancia de las instituciones del corporativismo del Estado español. 
LA CONSTITUCIÓN DE 1857 Y LA REFORMA
En la Constitución de 1857 sólo se menciona a los municipios en los siguientes aspectos: se elegirá popularmente a las autoridades públicas, municipales y judiciales, designándoles el Congreso rentas para cubrir sus atenciones locales (art 72); todo mexicano debía contribuir a los gastos de la federación, estado o municipio; así que estos últimos podían exigir impuestos para sus funciones y cierta independencia económica (art. 31)
El artículo 36 se establecía la obligación de todo ciudadano a inscribirse en el padrón de su municipio, se manifestado sus propiedades, profesión o trabajo.
El motivo del liberalismo es el individuo libre; para alcanzar este ideal en la esfera política era necesario poner límites a la autoridad del gobierno central, mediante las restricciones legales de una constitución; para ello se debía fomentar la protección de las libertades civiles, la creación de instituciones representativas, la separación de poderes, el federalismo y la autonomía municipal.
En este marco de la discusión del liberalismo político mexicano, los presupuestos administrativos eran más importantes que la preocupación de encontrar fórmulas para el desarrollo del federalismo jurídico y de la autonomía municipal. En esta polémica impera la idea del control de los gobiernos locales y se preserva la figura del jefe político o perfecto como la contemplaba la Constitución de Cádiz.
Casi de inmediato fue rechazada por  los opositores, ocasionado la salida de Comonfort de la presidencia  y la llegada de Benito Juárez a la misma. En este momento se inició la guerra entre conservadores y liberales. Al calor de la guerra, Juárez en Veracruz inició inicio la promulgación  de las leyes de Reforma, que tenían como fin movilizar la riqueza social, secular al clero y sus instituciones, así como crear una vida civil. Estas leyes fueron: la de nacionalización de los bienes de la iglesia, la de ocupación de los bienes eclesiásticos nacionalizados, la del matrimonio como contrato civil, la del registro civil y la ley sobre la libertad de cultos, misma que moldearon el perfil de estado mexicano moderna.
En 1861 triunfaron los liberales, pero eran tanta la escasez de recursos que padecía el gobierno, que hasta los ingresos aduanales se hallaban gravados por la deuda extranjera, por ello el gobierno de Juárez decretó la suspensión de su pago por un año. Inglaterra, España y Francia formaron una alianza a fin de hacer efectivos sus créditos en contra de México, circunstancias que los conservadores mexicanos aprovecharon para aliarse a los acreedores de la nación para gestionar, ante las cortes europeas,  el establecimiento de una monarquía subsidiaria en México.
Durante el imperio de Maximiliano se estableció una monarquía a pesar de que Benito Juárez era el presidente constitucional de la República. El régimen moderado de Maximiliano expidió en 1865 el “Estatuto Provisional del Imperio Mexicano”; éste consignaba la división del país en departamentos, cada uno dividido en distritos y éstos en municipalidades.
Los departamentos quedaban bajo la tutela administrativa de los prefectos imperiales y un consejo de gobierno. Los distritos eran administrados por subprefectos y los ayuntamientos, por los alcaldes; éstos eran elegidos por los jefes de departamento. Las contribuciones al municipio, eran designadas por el emperador, según los proyectos de los ayuntamientos.
En este período imperial emitió la ley sobre la organización de la Hacienda Municipal, la cual declaraba como bienes propios de los ayuntamientos a los censos, rentas y pensiones de agua; renta de terrenos sin desamortizar; los mercados, alhóndigas, rastros, mataderos y demás propiedades territoriales no desamortizables así como los valores de toda especie perteneciente a los municipios. Además se estableció un derecho adicional de 20 por ciento sobre la contribución que el municipio cobraría para el erario general, dicha recaudación y administración de impuestos, derechos, gabelas, pensiones, alquileres de fincas y demás percepciones de los ayuntamientos los efectuaba una oficina denominada “administración de propios”. Estas notas se asientan independientemente de la postura política que les dio origen, por la importancia que reviste.
La segunda invasión francesa y la presencia de Maximiliano en el país, obligó a Juárez a llevar la investidura del gobierno Constitucional por diversos lugares de la patria en defensa de la legitimidad del poder ejecutivo derivado de la constitución de 1857.
En julio de 1867 se restableció la sede del gobierno en la capital del país y con ello el régimen republicano quedó restaurado; es así que la constitución de 1857 volvió a recobrar vigencia y por lo tanto los municipios retomaron el régimen anterior; únicamente se establecieron dos novedades: el cobro sobre derechos de importación en los puertos, de 30 por ciento adicional, cuyo fin era contribuir a obras de beneficencia y salubridad; y la Secretaria de Hacienda dictó un acuerdo en el que reconocía los bienes del Ayuntamiento como propios, tales como las casas de cabildo de beneficencia, las cárceles, fincas rústicas y urbanas y las de arbitro común.
EL PERIODO DEL PORFIRIATO
Durante el periodo de 1867 a 1872, el presidente Juárez promovió diversas reformas a la Ley Fundamental, pero ninguna tuvo que ver con los municipios, que además se encontraban en un total abandono en esa época. Al fallecer Juárez asumió la presidencia de la República Sebastián Lerdo de Tejado concluyeron el período correspondiente a Juárez, y reeligiéndose posteriormente, lo que provocó el levantamiento del general Porfirio Díaz, rebelándose mediante los planes de Tuxtepec y la Noria, los cuales no mencionaban nada sobre los municipios.
Así fue derrocado Sebastián Lerdo de Tejada y Porfirio Díaz asumió el poder durante el periodo 1876-1880. Posteriormente  de 1880 a 1884 gobernó el general Manuel González, sólo para preparar el escenario e introducir reformas constitucionales que permitieran al general Porfirio Díaz retomar ininterrumpidamente la presidencia hasta el año de 1911.
Durante los períodos de gobierno del general Porfirio Díaz, la realidad municipal fue la siguiente: el centralismo cobró mayor fuerza y terminó con la vida municipal que de por sí era débil, pasando a ser instancia secundaria y subordinada definitivamente a los prefectos políticos, figura que era superior jerárquicamente a los ayuntamientos y representaba una autoridad entre éstos y el gobierno.
En esa época los ayuntamientos tenían únicamente la función de cuerpos consultivos concediéndoles solamente facultades relativas a la vigencia y a la vigilancia y a la prestación de algunos servicios públicos. En cambios a los prefectos se les atribuía realmente el gobierno y control de las municipalidades indicando expresamente en el artículo 32 de la Ley Organización Política  y Municipal del Distrito Federal, que los ayuntamientos estarían bajo la inspección y dependencia del prefecto político.
Más adelante, la Ley de Organización Municipal de 1903, relativa al Distrito Federal cuyas disposiciones se extendieron a todo el país, señalaban que los prefectos políticos serán la primera autoridad política local en la jurisdicción de sus respectivas municipalidades (art. 60); que también serán sus jefes de todos los servicios en las municipalidades y estarán subordinados al gobernador del estado.
Lo anterior significaba que los prefectos eran representantes del centralismo político y presidentes natos de los ayuntamientos.
Por su parte, la Ley General de ingresos de las municipalidades de la República Mexicana en 1897, establecía como clases de ingresos: rentas propias, impuestos municipales, asignaciones de impuestos federales subvenciones del gobierno federal, ingresos extraordinarios y accidentados.
A pesar de tales disposiciones, los ingresos de los municipios eran deficientes y hubo de pasar largo tiempo para que se incrementaran los recursos de las localidades.
Durante el gobierno de Porfirio Díaz los municipios eran considerados la parte más insignificante de la estructura política y economía del país.
Los municipios fueron gobernados por regidores que eran designados previamente por los gobernadores de los estados y después electos por el voto del pueblo.  El régimen partidista sólo los tomó en cuenta para que apoyaran los procesos electorales de diputados, quienes determinaban verdaderamente las elecciones presidenciales.
Frente a tales situaciones se comenzó a discutir en los parlamentos la importancia de la vida municipal.
Todo lo anterior provocó la demanda revolucionaria que exigía la supresión de las prefecturas o jefaturas políticas: el establecimiento del Municipio Libre.
De esta forma el problema de la falta de autonomía municipal cobró importancia en la lucha revolucionaria; ya en 1906 el Partido Liberal  Mexicano incluyó en su programa: La supresión de los jefes políticos que tan funestos han sido para la República como útiles al sistema reinante.
LA REVOLUCIÓN Y EL MUNICIPIO
En el Plan de San Luis propuesto por Francisco I. Madero propuso la no reelección que incluía a presidente de la república, gobernadores y presidentes municipales.
El golpe huertista dio lugar al surgimiento de don Venustiano Carranza al escenario político nacional al encabezar la Revolución Constitucional que habría de desembocar en la asamblea constituyente de Querétaro.
La Ley del 28 de octubre de 1911 expedida en Chihuahua abolió la existencia de las jefaturas políticas. Al respecto cabe señalar que durante todo el siglo XIX imperó la institución del jefe político; el cual era no solo jefe de distrito sino de todos los ayuntamientos que se encontraban en el él. Ahora bien no fue el porfirismo quien los estableció ya que las jefaturas políticas vienen desde la Constitución de Cádiz, sin embargo, si fue entonces que ahogaron con su control la libertad municipal.
El 28 de noviembre de 1911 en Villa de Ayala estado de Morelos, se formuló el Plan de Ayala, dirigido por Emilio Zapata, pero en ninguna parte de este documento se planteó compromiso en relación con los municipios o sus ayuntamientos, ni aun incidentalmente.
Sin embargo, el ideario zapatista pensaba seriamente en la necesidad de reivindicar al municipio libre ya que participó activamente en la elaboración de documentos como:
La Ley General sobre las Libertades Municipales, documentos firmado por el general Zapata en su cuartel general de Tlaltizapan, el 15 de septiembre de 1916, donde demandó la supresión de las jefaturas políticas y el consiguiente reconocimiento de los fueros y libertades comunales ya que la libertad municipal resultaría irrisoria si no se concediera a los vecinos participación en la solución y arreglo de los principales asuntos de la localidad.
Las medidas dispuestas por el general Zapata pretendían hacer del municipio una institución libre de toda tutela gubernativa en lo que se refiere al manejo de su hacienda, a la elección de sus funciones y a la participación de los vecinos en la organización de sus localidades.
Por otra parte, el movimiento carrancista tuvo como punto de partidista el Plan de Guadalupe en donde se desconocía a Victoriano Hurta como presidente, desconocía también a los poderes legislativos y judicial de la federación y a los gobiernos de los estados que mantenían su reconocimiento a Huerta; no obstante, meses más tarde mientras la lucha revolucionaria continuaba, el 3 de octubre de 1914, Carranza manifestó en una convención de generales, su propósito de promover reformas sociales y políticas al texto constitucional de 1857 dentro de las cuales apuntaba “el aseguramiento de la libertad municipal, como base de la división política de los estados y como principio y enseñanza de todas las prácticas democráticas”.
Carranza introdujo adiciones al Plan de Guadalupe en los proyectos legislativos específicos, los cuales versaron sobre asuntos municipales, a saber: la Ley Orgánica Municipal contemplada en el artículo 109 constitucional, posteriormente el 26 de diciembre de 1914 Carranza expidió el decreto en el que reformaba el artículo 109 constitucional quedando de la siguiente forma: “Los estados adoptarán para su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular teniendo como base de su división territorial y de su organización política el municipio libre administrativo por ayuntamientos de elección popular directa y sin que haya autoridades intermedias entre ésta y el gobierno del estado”, la redacción de la reforma carrancista equivale a la cabeza del artículo 115 constitucional que meses más aprobaría el constituyentes de Querétaro.
Carranza se reinstaló en la ciudad de México en abril de 1916 y pesar de que el dominio de los carrancistas no era total en la República, se propuso establecer el orden constitucional y cumplir con los ofrecimientos de las adiciones al Plan de Guadalupe; de esta manera el 12 de julio de ese año, decretó la convocatoria para la elección de ayuntamientos conforme a la reforma del artículo 109 constitucional y un día después de las elecciones del 4 de septiembre, suprimió el cargo de jefe político y complementar la autonomía del municipio, lo dotó de una base fiscal más adecuada.
EL CONGRESO CONSTITUYENTE
Como estaba previsto, en el mensaje del primer jefe a los constituyentes destacaba la referencia municipal en los siguientes términos: “El municipio independiente que es sin disputa una de las grandes disputa una de las grandes conquistas de la Revolución, como base del gobierno libre, conquista minúscula que sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará independencia económicas, ya tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas sus necesidades, sustrayéndolas así de la voracidad insaciable que han demostrado algunos gobernadores”.
El proyecto de Carranza comprendía la regulación municipal en el artículo 115 casi en los mismos términos de la reforma del artículo 109 de la Constitución de 1857 que el propio Carranza había introducido en diciembre de 1914. Es así como correspondió el análisis del artículo 115 del proyecto de Carranza a la segunda comisión de constitución del congreso constituyente, cuyo dictamen fue leído en la 52ª sesión ordinaria celebrada el 20 de enero de 1917.
En los comentarios vertidos con respecto al municipio la diferencia más importante con respecto a la Constitución de 1857 es la relativa al establecimiento del municipio libre como futura base de la administración política y municipal de los estados y por ende, del país.
Para lograr lo anterior, el dictamen estimaba necesario introducir en el artículo 115 tres reglas que sirvieran para dejar asentados los principios en que debe descansar la organización municipal referida a la independencia de los ayuntamientos, la formación de su hacienda y el otorgamiento de personalidad jurídica para que puedan contratar, adquirir y defenderse.
La segunda comisión presentó un proyecto de artículo 115 en los siguientes términos:
Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
I.        Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado.
II.      El municipio administrará libremente su hacienda, recaudará todos los impuestos y contribuirán a los gastos públicos del estado en la proporción y términos que señale la legislatura local.
Los ejecutivos podrán nombrar inspectores para el efecto de percibir la parte que corresponda al estado y para vigilar la contabilidad de cada municipio. Los conflictos hacendarios entre el municipio y los poderes de un estado los resolverá la corte suprema de justicia de la nación, en los términos que establezca la ley.
III.     Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos legales.
El ejecutivo federal y los gobernadores de los estados tendrán el mando de la fuerza pública en los municipios donde residieren habitual o transitoriamente.
 
Después de muchas discusiones, los diputados Heriberto Jara e Hilario Medina presentaron un voto particular sobre la debatida fracción II proponiendo el siguiente texto: “Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las legislaturas de los estados y que en todo caso serán las suficientes para atender las necesidades municipales”.
Con el aval de la constitución de 1917, la forma de organización política y administrativa el país logró grandes avances, apareciendo así una perspectiva real para la autonomía del municipio mexicano y para la descentralización en México.
LA ETAPA MUNICIPAL POSREVOLUCIONARIO
Algunas de las reformas a partir de 1917 del artículo 115 constitucional:
·        Publicada en el Diario Oficial del 20 de agosto de 1928, referida al número de diputados locales que deberán guardar proporción con el número de habitantes de de cada estado.
·        Publicada en el DOF el 29 de abril de 1933, tendientes a prohibir la no reelección absoluta, para gobernadores y de no relación relativa para diputados y ayuntamientos.
·        Publicada en el DOF, el 8 de enero de 1943, estaba dirigida a modificar la duración del período de los gobernadores (de 4 a 6 años)
·        Del 12 de febrero de 1947 otorgada el derecho a la mujer para participar en elecciones municipales (para votar y ser votadas)
·        Del 17 de octubre de 1953 que va de la mano con la anterior, suprime la parte que había reformado, para adecuarlas a la reforma del artículo 34 de la propia Constitución que otorgaba plena ciudadanía a la mujer, para participar en todos los procesos electores.
·        Del 6 de febrero de 1976 normaba aspectos de los asentamientos humanos y desarrollo urbano.
·        6 de diciembre de 1977, implantaron fórmulas proporcionales para la elección de diputados locales y ayuntamientos cuya población alcazaba trescientos mil habitantes o más.
·        Las reformas del 3 de febrero de 1983. De las más importantes.
·         Del 17 de marzo de 1987 y publicadas en el DOF, las fracciones IX y X del artículo 115 se convirtieron en fracción VI del artículo 116, en materia de representación proporcional en los ayuntamientos y otorga facultades a las legislaturas de los estados para expedir leyes en materia de trabajadores al servicio de los municipios.
Desde la promulgación de la Constitución los municipios del país han resentido por lo menos dos situaciones generalizadas:
1.      Una injerencia directa de las dependencias federales, incidiendo en su campo de acción; una acción situación de las autoridades estatales ejerciendo las funciones de ámbito municipal en virtud de falta de capacidad técnica.
2.      Las autoridades federales fueron adquiriendo conciencia  de las carencias municipales, proponiéndose resolverlas por distintos medios.
A partir de la administración de Álvaro Obregón fue recurrente que en sus informes se hiciera referencia a los municipios únicamente como instancia fiscal, proponiéndose una delimitación de los ámbitos de competencia tributaria de las tres instancias de gobierno. Algunas de estas propuestas tuvieron como repercusión que se convoca a las primeras convenciones nacionales regímenes recientes.
Por parte del gobierno federal se efectuaron en distintas épocas, acciones que tendían a resolver los problemas del desarrollo en estados y en municipios; de esta manera, se emplearon diversos mecanismos, se crearon instancias y en algunos casos se sustituyeron o remplazaron los gobiernos locales y ayuntamientos en el cumplimiento de sus tareas.
El proceso industrialización era centralizador en su impacto geográfico. La política de crear parques industriales contribuyó a evitar una concentración más aguda de esta actividad, ejemplos de esta política fueron la construcción de las ciudades y parques industriales de Sahagún, Irapuato, Torreón y Querétaro. Otros de los instrumentos fueron los planes interestatales, el Plan de Yucatán de 1960 que abarcaba a Campeche, Quintana Roo y Yucatán y el Plan del Sureste de 1962 que comprendía a Chiapas, Tabasco y Oaxaca.
Todos los mecanismos y proyectos tenían como común denominador su pretensión de incidir en el desarrollo regional. El marco de actuación obviamente fue el territorio de estados y municipios por lo que resulta interesante entender de este proceso para plantearse el efecto que en la realidad pudiera representar una política de fortalecimiento municipal ocurrido en los años subsecuentes; en los que los regímenes llevaron a cabo ingentes esfuerzos para formular y poner en prácticas algunas políticas que permitieran un desarrollo equilibrado en las regiones, es decir en las entidades federativas, incluidos los municipios.
LA REFORMA MUNICIPAL Y EL MUNICIPIO EN FIN DE SIGLO
A partir de 1965 y como consecuencia de las sugerencias y recomendaciones de coloquios, encuentros y reuniones internacionales en los que se avizoraba la necesidad de reestructurar y reformar sustancialmente la forma de organización y los procedimientos de las administraciones públicas en América Latina, nació en México un proceso, en nivel federal, tendiente a crear una reforma administrativa de alcance nacional; entre los propósitos planteados se dan los primeros pasos hacia lo que podría denominarse fortalecimiento del federalismo y fortalecimiento municipal.
Como efecto de la reforma de la administración pública, emprendida en el período 1976-1982, que significó la expedición de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se dieron cambios sustanciales en la denominación y en las funciones de diversas secretarias de Estado: creación de la Secretaria de Programación y Presupuesto, división de la Secretaría de Programación y Presupuesto, división de la Secretaría de de Comunicaciones y Obras Públicas: en la Secretaria de Asentamientos y Secretaría de Comunicaciones y Transportes; fusión de la Secretaria de Agricultura y Recursos Hidráulicos para originar la Secretaria de Agricultura y Recursos Hidráulicos entre otros, y con base en la ya existente Ley General de Asentamientos Humanos, se dio un gran impulso a la planeación y administración de desarrollo urbano, por lo que en el corto lapso de tres años se elaboran y dieron a conocer los 31 planes estatales de desarrollo urbano y en 1979 los relativos a todos los municipios en cada estado.
En 1980, la Presidencia de la República, a través de la Coordinación General de Estudios Administrativos editó y distribuyó ampliamente el Manual de Administración Municipal, en donde se hace la propuesta de categorizar a los municipios mediante una tipología que los identifique por rangos de población, infraestructura y equipamiento urbano, para atender sus demandas en función de su tamaño y grado de desarrollo. En el mismo año se expidió una ley de carácter tributario que ha permitido multiplicar varias veces las participaciones recibidas por todos los ayuntamientos del país en forma notable. Ese dispositivo legal se llama Ley de Coordinación Fiscal.
Entre 1979 y 1982 cinco reuniones nacionales de evaluación del Programa de Fortalecimiento Municipal. En la última reunión de sé logro reunir a la totalidad de los ayuntamientos del país.
Por otra parte, un amplio programa de reuniones naciones de intercambio de experiencias, en materia de registro civil y archivos, llevaría al establecimiento de comités de trabajo para modernizar los sistemas del registro civil en todas las entidades federativas en el primer caso, y un amplio programa de apoyo a estados y municipios en materia de archivos, que conducirían al establecimiento del sistema nacional de archivos, reorganización del Archivo General de la Nación y apoyo a los ayuntamientos en la constitución o reoganización de archivos históricos municipales.
En febrero de 1983 se público en el Diario Oficial de la Federación el texto reformado del artículo 115 constitucional que en su contenido produjo los siguientes cambios:
1.      Se facultó a los congresos de los estados para resolver sobre la desaparición de los ayuntamientos o de algunos miembros, previa garantía de audiencia ya que había constituciones locales y leyes orgánicas que otorgaban esta facultad a los gobernadores.
2.      Se establecieron fórmulas proporcionales para la asignación de regidurías, ya que anteriormente sólo se permitían en ayuntamientos de más de 300 mil habitantes, que en el país no son muchos.
3.      En materia de participaciones se estableció que se entregarían por los gobiernos de los estados a los ayuntamientos, sin condición de ninguna clase.
4.      Se determinaron los gravámenes a la propiedad raíz, que eran cobrados y administrados por los ayuntamientos.
5.      En materia urbana se otorgaron facultades a los ayuntamientos para la zonificación y determinación de reservas ecológicas.
6.      Se ampliaron las facultades reglamentarias de los ayuntamientos.
7.      Se facultó a las legislaturas de los estados para normar las relaciones de los servidores públicos y los gobiernos de los estados, así como la de los ayuntamientos y sus trabajadores.
8.      Se otorgaron facultades a los ayuntamientos para elaborar presupuestos de egresos.
9.      Se determinaron los servicios públicos de índole municipal.
10.  En el artículo 2do. transitorio se señalaba que en el término de un año las legislaturas de los estados procederían a adecuar su marco jurídico en concordancia con lo establecido en las reformas del 115. 
En el ámbito estado-municipio, y cuando a las relaciones de coordinación intergubernamental, se pusieron en práctica dos mecanismos básicos: el Comité de Planeación del Desarrollo (COPLADE) en las 32 entidades federativas y el Convenio Único de Desarrollo (CUD) como medio para concertar programas y acciones anualmente.
El COPLADE es un gran equipo de trabajo en el que participan las tres instancias de gobierno: federal, estatal y municipal, así como los diferentes sectores de la economía; público, privado y social.
El CUD por su parte es un documento firmado casa año para establecer compromisos y acciones negociados y aceptados por las partes, con obligaciones para cada una de ellas.
Como efectos de estos procesos se implantaron en algunos de los municipios los Comités de Planeación, asó como la expedición de planes de desarrollo en algunos de los municipios más importantes de cada entidad federativa.
Conviene destacar que durante todos estos años fue práctica continua en las dependencias, la realización de seminarios destinados a los presidentes y funcionarios municipales.
De la misma forma, funcionan algunas instituciones como el Instituto Nacional de Administración Pública como apoyo al fortalecimiento municipal.
Desde el año de 1985 se creó el Banco Nacional Urbano y Obras Públicas un fideicomiso dedicado a funciones de fortalecimiento municipal, que se denominó FORTAMUN.
PERIODOS DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL
La duración del período de cargos de gobiernos municipal hasta inicios del presente siglo, era de un año aunque en la colonia había cargos que eran vitalicios, algunos se renovaban cada año o en ausencia definitiva del titular; hasta mediados de la década de los veinte se definió en la mayoría de las leyes orgánicas municipales de los estados, que los puestos de los integrantes del ayuntamiento durarían dos años y en la década de los cuarenta, se aumentó a tres.
La duración del período constitucional también puede señalarse como obstáculo, porque los ayuntamientos tiene que seguir un periodo de adaptación y aprendizaje, que en ocasiones limitante, ya que el primer año de funciones el presupuesto y los programas de trabajo fueron elaborados con anticipación por la anterior administración, lo que reduce asimismo el tiempo efectivo de actuación.


CONCLUSIÓN


Entendemos al municipio como la institución administrativa, política y de gobierno que se ha mantenido más cercana a la población a lo largo de los periodos de la historia en México y se ha mantenido en operación aún sin ser mencionada en la Constitución, como fue el caso de 1824.
El centralismo que mantuvieron las instituciones gubernamentales en el país y que se vio reflejado en los programas y políticas públicas federales no permitieron que el municipio se desarrollara administrativamente.
Situación que prevalece pero con menor intensidad, por lo que los municipios tendrán que desarrollar en el muy corto plazo mayores capacidades administrativas y profesionales, lo que se complica con lo corto de su periodo que es actualmente de tres años.
Otro aspecto que tiene que enfrentar son los problemas comunes en zonas metropolitanas en donde se requiere de coordinación y disposición política para enfrentar los costos políticos que implican las decisiones de gobierno, principalmente en materia de obra pública y servicios públicos.
Por otra parte, los gobiernos federales y estatales están obligados a atender la disparidad que existe en el crecimiento entre los municipios pequeños y rurales con respecto a los grandes y urbanos, con el objeto de facilitar las condiciones para lograr menos disparidad en su crecimiento;  todo lo anterior con el debido cuidando y respeto de su autonomía.
Así también, los municipios grandes deberán cuidar el engrosamiento en su burocracia, pues la falta de planeación en los programas hace que su estructura administrativa crezca  de tal manera que haga insuficiente su presupuesto en gasto corriente, de tal manera que le impida promover obra pública que requiere la población.
Finalmente, la historia del municipio nos hace entender sus elementos (territorio, población y gobierno) y como estos influyen en un país como el nuestro que es tan plural, por lo que para su estudio es indispensable entender su evolución y poder focalizar sus prioridades y problemáticas particulares.



BIBLIOGRAFIA

Gobierno y Administración Municipal en México; Editado por el Centro Nacional de Desarrollo Municipal y Secretaria de Gobierno, 1998.

Martínez Cabañas, Gustavo; La Administración Estatal y Municipal de México; editado por INAP (Instituto Nacional de Administración Pública A.C.)     

Ruiz Massieu, José Francisco; El municipio en la Carta de Querétaro; Instituto de Investigaciones Jurídicas; Estudios en torno a la Constitución Mexicana de 1917; UNAM; primera edición, 1992.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

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